La décennie qui commence en 2000, qui a pu être dénommée « post-consensus de Washington », est marquée par une série d’inflexions et de ruptures en ce qui concerne la façon de penser le rapport de l’Etat à la société dans les pays en développement :

La première concerne le regain de légitimité des politiques publiques ; non pas que ces dernières aient disparu au profit d’un « tout marché » dans les années 1990, ni même que leur importance ait significativement diminué (au contraire des années 1980). Leur forme et leur objet ont varié ; mais elles sont fonctionnellement nécessaires et politiquement centrales. Ce qui est nouveau est qu’il paraît légitime non seulement aux yeux des « anti-libéraux », mais aussi à ceux des libéraux, que le débat majeur concerne les politiques publiques. Cela est vrai en matière sociale (thème principal de cet axe de recherche), mais aussi dans d’autres domaines (politique industrielle, politique des ressources naturelles, politique fiscale, décentralisation, etc.). Cela a pour conséquence importante une inversion de l’ordre d’examen des fins et des moyens : ce sont les priorités en matière de nature et d’ampleur de l’intervention publique qui dominent et déterminent le débat sur les ressources publiques, et non l’inverse comme précédemment.

La deuxième est la perte de prééminence du thème de la pauvreté. Non pas que la pauvreté diminue significativement (chacun sait que les « objectifs du millénaire » en la matière ne seront pas atteints). Mais la focalisation sur la thématique de la pauvreté a montré ses apories : en premier lieu, « les pauvres » sont un artefact construit par les politiques dont ils sont la cible, dans une circularité logique qui bloque la recherche plus qu’elle ne la sert. En second lieu, les questions de définition, de mesure, de repérage et de « ciblage » de la pauvreté sont sans réponse théorique (les solutions ne peuvent être que pratiques, c’est-à-dire être le produit de rapports de forces politiques). En troisième lieu, la thématique de la pauvreté, dont la force reposait sur un fondement moral présumé consensuel et son aptitude supposée à un traitement technique, a une conséquence pernicieuse désormais patente : la dépolitisation de l’appréhension des rapports sociaux qu’elle implique. Un aspect central de ce processus de dépolitisation a été la relégation au second plan de l’analyse de la question, pourtant fondamentale, des inégalités.

La troisième concerne l’arrivée au premier plan de la notion de vulnérabilité. Au-delà du flou théorique qui marque sa définition, la vulnérabilité présente l’avantage d’être une notion « ouverte », permettant le débat entre lignes théoriques différentes (au lieu de le clore a priori au nom d’un consensus présumé, comme la notion de pauvreté) : la relation entre vulnérabilité et inégalités, entre vulnérabilité et cohésion sociale, entre vulnérabilité et évolution du marché du travail, entre vulnérabilité et politiques de production de services publics, entre vulnérabilité et sécurité (alimentaire, environnementale, des personnes…) sont autant de champs ouverts à la recherche. On pourra noter que le débat classique entre « individualisme » et « holisme » (par exemple sous la forme du débat entre les tenants du renforcement des « capacités » individuelles et ceux de l’expansion des politiques de services publics) se développe à propos de chacun de ces thèmes, et cesse d’être un débat dogmatique général.

La quatrième est que la pensée de la relation entre Etat, marché et « société » a profondément évolué ; d’analyses d’affrontements entre Etat et marché (comme si le marché était un acteur social) dans les années 1980, on est passé dans les années 1990 à des analyses du rapport entre Etat et « société civile » (la place du marché étant indiscutée). La critique de la polysémie de la notion de société civile laisse place désormais à des analyses plus complexes, fondées sur la distinction des différents niveaux de l’intervention publique, du rôle d’une série d’acteurs collectifs entretenant des rapports d’alliance, de compromis ou de conflit avec les pouvoirs publics.

Ces quatre remarques nous mènent à préciser la notion de « politique publique ». Celle-ci semble aller de soi, dans la mesure où elle est intuitivement confondue avec une « politique étatique », ou « menée par l’Etat ». Or, d’une part, les pouvoirs publics ne se réduisent pas à l’Etat central (du fait de la décentralisation, mais aussi de l’existence de pouvoirs supranationaux, régionaux ou mondiaux) ; et, d’autre part, le mot « menée par l’Etat » pose de multiples problèmes : s’agit-il de politiques conçues, organisées ou mises en œuvre par l’Etat ?
En matière de santé, par exemple, les trois conceptions trouvent des illustrations. Dans de nombreux pays, la médecine ambulatoire est privée, la médecine hospitalière mêle privé et public, l’industrie pharmaceutique est privée, mais ses prix sont encadrés, etc. Il apparaît alors qu’une politique publique de santé se définit alors par un « mix » de multiples types d’interventions publiques : production par la puissance publique de soins, activité réglementaire dans tous les domaines (formation et définition des conditions d’activité des professionnels, normes de santé, d’hygiène et de sécurité, définition même des maladies, règles de financement et de tarification….), contrôle du mode de financement parafiscal et contribution au financement sur une base fiscale.
Des illustrations similaires peuvent être trouvées dans d’autres champs : celui de l’assistance aux personnes exclues du marché du travail, celui de la sécurité alimentaire, celui de l’extension de la protection sociale, ou encore celui de la réduction des inégalités territoriales.

Par ailleurs, l’expression de « politiques publiques » renvoie non pas à un sujet, mais à un champ : le système de décision, d’établissement de compromis, met en jeu de multiples acteurs : acteurs « politiques » au sens courant du terme (individus élus, partis, hauts fonctionnaires, et également institutions internationales), mais aussi acteurs « professionnels » (syndicats, unions plus ou moins corporatistes) et « usagers » des services publics (éventuellement organisés sous forme associative), qui sont aussi des citoyens. L’analyse des politiques publiques ne saurait donc se limiter à l’évaluation des décisions prises par les autorités publiques. Toute politique publique est à la fois le produit de rapports de forces, d’oppositions et de compromis dans le champ politique et, en retour, restructure ce champ. On peut faire l’hypothèse, par exemple, que le glissement évoqué plus haut du thème de la « pauvreté » à celui de la « vulnérabilité » est à la fois le signe d’un changement dans les rapports entre acteurs politiques et un des opérateurs de ce changement.

La question des politiques publiques mène à celle de leur universalité, et de leur rôle homogénéisateur ou, à l’inverse, producteur de nouvelles fragmentations. Le lien entre développement des politiques publiques et affirmation de droits sociaux universels pose alors de multiples problèmes, dans la mesure où le débat central n’est plus (comme dans les années 1990) centré sur le volume de l’intervention publique, mais sur ses modalités, qui peuvent produire des effets extrêmement hétérogènes. On peut, par exemple, soutenir l’hypothèse selon laquelle un développement de l’intervention publique pourrait aller dans le sens de l’aggravation des inégalités, et donc de la fragmentation sociale, et non de la cohésion sociale : les termes du débat entre partisans du « plus d’Etat », s’autoproclamant « en faveur des pauvres », et les partisans du « moins d’Etat », ne sont plus de mise. En d’autres termes, les politiques publiques ne peuvent plus être vues seulement, ni principalement, comme « correctrices » des effets du marché. Elles sont constitutives des marchés, et ce bien au-delà du rôle d’édiction des « règles du jeu ».

En matière sociale, les politiques publiques ne vont donc pas a priori dans le sens du développement d’un modèle homogène et universel de droits sociaux, fondement de la citoyenneté moderne. Elles peuvent avoir pour conséquence l’accroissement des multiples formes d’inégalité (territoriales, entre catégories de travailleurs, entre classes d’âge….) que leur réduction ; et l’un de nos objectifs sera de déterminer les conditions de l’une ou l’autre de ces conséquences. Si l’on revient à la question du jeu des acteurs qui est à la base de la prise de décision au sein du pouvoir public, un des objectifs de la recherche sera de mettre en lumière comment ont été présentés (depuis une dizaine d’années) les enjeux concernant les politiques publiques, quelles ont été les positions exprimées (par les groupes d’intérêt, mais aussi les représentants formels ou informels des différents protagonistes), et comment ont été prises les décisions (aux différents échelons du pouvoir politique).

La comparaison internationale devient ici fondamentale : les modalités (institutionnelles et pratiques) de mise en œuvre d’un droit (social ou humain) sont bien différentes d’un pays à l’autre, et entre régions. Un des objectifs de la recherche menée dans cet axe sera de montrer en quoi des mesures en apparence « techniques », différentes d’un pays à l’autre, ramènent à des conceptions de la citoyenneté et des droits sociaux très marqués par une histoire nationale.
Le foisonnement des études sur la pauvreté et la vulnérabilité est tel que les chercheurs de cet axe n’ont pas la prétention de couvrir la totalité d’un champ de recherche déjà largement travaillé, mais de développer des recherches précises sur trois thèmes où peut être mise en évidence et testée la thématique de la relation entre politiques publiques, vulnérabilité et inégalités esquissée plus haut.